Náhrada škody v súvislosti s uplatňovaním opatrení proti COVID-19

V súčasnosti sa začínajú množiť otázky verejnosti, či a za akých podmienok majú osoby, dotknuté opatreniami nariadenými štátom na zamedzenie šírenia ochorenia COVID-19, nárok na náhradu škody od štátu. Na základe vyššie uvedeného sme sa rozhodli publikovať tento článok, v ktorom sa pokúsime v stručnosti načrtnúť právne možnosti uplatnenia nároku na náhradu škody spôsobenej osobám dotknutým opatreniami, ktoré štát nariaďuje za účelom riešenia krízovej situácie spôsobenej pandémiou ochorenia COVID-19.

 

Úvodom je potrebné uviesť, že mnohé opatrenia či zásahy zo strany orgánov verejnej správy, ktorých účelom je zamedzenie šírenia ochorenia COVID-19, majú nepochybne významný dopad na práva a povinnosti fyzických ako aj právnických osôb. Množstvo opatrení sa pritom priamo dotýka osobnej slobody fyzických osôb (napríklad povinná karanténa), ale aj podnikateľskej sféry tým, že de facto obmedzuje právo na podnikanie, čo má na dotknuté podnikateľské subjekty významný fiškálny vplyv prejavujúci sa najmä v poklese tržieb a zisku. Bez ohľadu na to, že tieto opatrenia a zásahy štátu sú vykonávané v rámci krízovej situácie, môže zo strany orgánov verejnej správy v procese ich prijímania či výkonu dochádzať k pochybeniam, následkom čoho môže byť vznik zodpovednosti štátu za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.

 

Obrana voči opatreniam ako predpoklad uplatnenia nároku na náhradu škody

 

Na rozdiel od právnej úpravy platnej napríklad v Českej republike, nie sú v právnom poriadku Slovenskej republiky osobitne upravené podmienky pre uplatnenie nároku na náhradu škody spôsobenej uplatňovaním opatrení nariadených v čase vyhlásenia krízovej situácie, resp. núdzového stavu. Zodpovednosť štátu za škodu pri výkone verejnej moci a podmienky uplatnenia nároku na náhradu škody voči štátu sú upravené osobitne zákonom č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon č. 514/2003 Z. z.“).

Podľa § 3 ods. 1 Zákona č. 514/2003 Z. z. štát zodpovedá, okrem iného, za škodu, ktorá bola spôsobená orgánmi verejnej moci nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom, pričom táto zodpovednosť je objektívna, t.j. štát sa tejto zodpovednosti nemôže zbaviť.

Podľa uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 30.04.2013, sp. zn. 6Cdo/103/2011 „Nezákonnosť rozhodnutia môže byť tak rozmanitá, že jeho zovšeobecnené vyjadrenie v definícii ako i zovšeobecňujúci popis naráža na neprekonateľné prekážky. Preto otázka, či bolo vydané nezákonné rozhodnutie, sa bude vždy posudzovať so zreteľom na konkrétne okolnosti prípadu,“ a „Nezákonnosťou rozhodnutia treba rozumieť nielen nesprávne právne posúdenie otázok hmotnoprávnych, ale aj procesné pochybenia, ak mali vplyv na správnosť rozhodnutia.“.

Rovnako z vyššie uvedeného uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ako aj zo samotného Zákona č. 514/2003 Z. z. vyplýva, že

• nezákonnosť rozhodnutia musí byť v čase prejednávania nároku o náhrade škody už konštatovaná príslušným orgánom,
• súd je v konaní o náhradu škody viazaný rozhodnutím orgánu, ktorým bolo právoplatné rozhodnutie zrušené alebo zmenené pre nezákonnosť.

Za nesprávny úradný postup sa považuje porušenie povinnosti orgánu verejnej moci urobiť úkon alebo vydať rozhodnutie v zákonom ustanovenej lehote, nečinnosť orgánu verejnej moci pri výkone verejnej moci, zbytočné prieťahy v konaní alebo iný nezákonný zásah do práv, právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb.

Na druhej strane sa za nesprávny úradný postup nepovažuje postup alebo výsledok postupu Národnej rady Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 86 písm. a) a d) Ústavy Slovenskej republiky (legislatívna činnosť Národnej rady Slovenskej republiky) a postup alebo výsledok postupu vlády Slovenskej republiky pri výkone jej pôsobnosti podľa čl. 119 písm. b) Ústavy Slovenskej republiky (rozhodovanie o nariadeniach vlády).

Pri zodpovednosti štátu za škodu, je súčasne nevyhnutné, aby škoda vznikla v príčinnej súvislosti s nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom. Podľa uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 20.12.2012, sp. zn. 4Cdo/357/2012 „pre vznik zodpovednosti štátu … je  potrebné splnenie všetkých jej predpokladov a to nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup, existencia škody a príčinná súvislosť medzi nezákonným rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom a existenciou škody.”.

Najzásadnejšie formy zásahov do práv fyzických a právnických osôb vyplývajú z opatrení Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (ďalej len „ÚVZ SR“). ÚVZ SR nariaďuje opatrenia na základe zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákon č. 355/2007 Z. z.“), a to podľa § 12 predmetného zákona. Zákon č. 355/2007 Z. z. následne ustanovuje aj povinnosť fyzických osôb, fyzických osôb – podnikateľov a právnických osôb dodržiavať nariadené opatrenia.

Keďže predpokladom vzniku zodpovednosti štátu za škodu pri výkone verejnej moci je konštatovanie nezákonnosti rozhodnutia alebo úradného postupu orgánu verejnej správy, bude predovšetkým potrebné ustáliť, akú právnu povahu opatrenia ÚVZ SR majú.

V súvislosti s právnou povahou opatrení ÚVZ SR je potrebné uviesť, že tieto nie sú vydávané v správnom konaní a nemajú povahu správneho rozhodnutia ako individuálneho správneho aktu. Z obsahu opatrení ÚVZ SR vyplýva, že tieto smerujú voči vopred neurčitému okruhu druhovo určených osôb a teda majú povahu všeobecného nariadenia, resp. normatívneho správneho aktu. Hoci Zákon č. 355/2007 Z. z. zveruje nariaďovanie protiepidemiologických opatrení do kompetencie ÚVZ SR, neustanovuje osobitný postup pre ich nariaďovanie ani osobitné podmienky ich vyhlasovania či nadobudnutia ich platnosti a účinnosti, pričom takúto úpravu neobsahuje ani všeobecný predpis o správnom konaní. Opatrenia ÚVZ SR síce formálne spĺňajú definičné znaky opatrenia podľa § 18 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ide o opatrenie vydávané „iným štátnym orgánom a týka sa úzkeho resp. druhovo určeného okruhu osôb“), avšak pre ich vydávanie v tejto forme absentuje v Zákone č. 355/2007 Z. z. pre ÚVZ SR splnomocňovacie ustanovenie. Navyše tieto opatrenia nie sú vyhlasované v Zbierke zákonov Slovenskej republiky oznámením o ich vydaní, čo je v zmysle zákona č. 400/2015 Z. z. základným predpokladom pre nadobudnutie platnosti a účinnosti opatrenia.

Ako problematické sa teda javí, že v rámci právneho poriadku Slovenskej republiky (na rozdiel od napríklad Českej republiky) absentuje právna úprava, ktorá by vytvárala inštitucionálny rámec a stanovovala formálno-právny postup pre vydávanie opatrení všeobecnej povahy v správnom konaní. Vzhľadom na túto skutočnosť vyvstávajú otázky ohľadom platnosti a zákonnosti týchto opatrení, ktoré sú predmetom polemiky aj v rámci diskusií vedených k tejto téme odbornou verejnosťou.

Určitým „vodítkom“ pre vyriešenie tejto otázky môžu byť závery, ku ktorým dospel Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze sp. zn. I. ÚS 354/08. Z predmetného nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky vyplýva, že „Aj keď v slovenskom právnom systéme nemožno hovoriť o typoch zmiešaných správnych aktov majúcich znaky opatrení všeobecnej povahy vo formálnom slova zmysle, pretože právna úprava takýto typ správnych aktov nezakotvuje, nesporne zmiešané správne akty z hľadiska obsahového existujú, čoho dôkazom je práve napr. aj všeobecné povolenie podľa zákona o elektronických komunikáciách. Charakter všeobecného povolenia (správny akt zmiešanej povahy majúci i prvky individuálneho správneho aktu) podľa názoru ústavného súdu vyžaduje vyššiu úroveň právnej ochrany proti jeho účinkom v porovnaní s úrovňou, aká sa v individuálno-právnej perspektíve základných práv a slobôd poskytuje fyzickým a právnickým osobám proti účinkom normatívnych správnych aktov.“. Keďže v prípade opatrení ÚVZ SR môže podľa nášho názoru ísť o správny akt zmiešanej povahy, ktorý sa priamo dotýka základných práv a slobôd zaručených Ústavou Slovenskej republiky (napríklad sloboda pohybu, sloboda podnikania a pod.) a zároveň nie je ich preskúmateľnosť súdom zákonom výslovne vylúčená, musia všeobecné súdy príslušné na konanie vo veciach správnych žalôb, s poukazom na článok 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, poskytnúť dotknutým osobám súdnu ochranu aj pred prípadným nezákonným zásahom do týchto práv a slobôd opatreniami ÚVZ SR.

Ďalšou problematickou okolnosťou je otázka primeranosti opatrení. Primeranosť opatrení je podľa nášho názoru potrebné hodnotiť s ohľadom na objektívny stav epidemiologickej situácie v čase nariadenia príslušných opatrení s prihliadnutím na jej rozumne predpokladaný ďalší vývoj a s prihliadnutím na z toho vyplývajúcu naliehavosť ochrany verejného záujmu, ktorý je nadradený individuálnym záujmom fyzických a právnických osôb.

Nakoľko zodpovedanie otázky, či opatrenia ÚVZ SR sú alebo nie sú vydané v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, prípadne inými príslušnými všeobecne záväznými predpismi Slovenskej republiky, a či sú tieto opatrenia primerané alebo nie, si vyžaduje hlbšiu právnu analýzu presahujúcu rámec tohto článku, budeme sa ďalej zaoberať vo všeobecnosti postupom pri uplatnení nároku na náhradu škody voči štátu.

 

Postup pri uplatnení nároku na náhradu škody

 

Ako sme už uviedli vyššie, jednou z podmienok pre úspešné uplatňovanie nároku na náhradu škody je konštatovanie nezákonnosti rozhodnutia alebo úradného postupu. Teda pred samotným uplatnením nároku na náhradu škody bude potrebné sa domáhať vydania rozhodnutia, ktoré by nezákonnosť opatrení alebo nesprávnosť úradného postupu pri ich vydávaní či uplatňovaní konštatovalo. Uvedené konštatovanie však môže byť s ohľadom na spornú povahu opatrení pomerne problematické.

V rámci obrany proti opatreniam ÚVZ SR a ich faktickému uplatňovaniu je však možné vo všeobecnosti uvažovať najmä nad podaním:

1. všeobecnej správnej žaloby podľa § 177 a nasl. zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „Správny súdny poriadok“), na základe ktorej sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy, alebo
2. žaloby proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa § 252 a nasl. Správneho súdneho poriadku, ktorou sa žalobca môže domáhať ochrany pred iným zásahom orgánu verejnej správy, ak takýto zásah alebo jeho následky trvajú alebo ak hrozí jeho opakovanie, pričom žalobu proti inému zásahu orgánu verejnej správy možno podať aj po skončení takéhoto zásahu, ak počas jeho trvania nebolo možné žalobu podať a rozhodnutie správneho súdu je dôležité na náhradu škody alebo inú ochranu práv žalobcu.

Pre uplatnenie nároku na náhradu škody spôsobenej štátom pri výkone verejnej moci sa ďalej vyžaduje tzv. predbežné prerokovanie nároku s príslušným orgánom (v prípade škody spôsobenej opatreniami ÚVZ SR bude týmto orgánom Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky). Prerokovanie sa uskutoční na základe písomnej žiadosti poškodeného, ktorá musí obsahovať zákonom ustanovené náležitosti.

V prípade, ak príslušný orgán v rámci predbežného prerokovania neuspokojí nárok na náhradu škody alebo uspokojí iba jeho časť do šiestich mesiacov odo dňa prijatia žiadosti, alebo ak príslušný orgán písomne oznámi poškodenému, že neuspokojí jeho nárok na náhradu škody, môže poškodený podať žalobu o náhradu škody na súd. Pri uplatnení nároku na súde môže poškodený požadovať úhradu len v rozsahu nároku, ktorý bol predbežne prerokovaný a z titulu, ktorý bol predbežne prerokovaný.

Ako z vyššie uvedeného vyplýva, na uplatnenie si náhrady škody spôsobenej štátom je v prvej fáze potrebné disponovať právoplatným rozhodnutím súdu, ktorým sa konštatuje nezákonnosť rozhodnutia alebo nesprávneho úradu postupu. Následne musí poškodený predložiť príslušnému orgánu žiadosť o predbežné prerokovanie náhrady škody a až v prípade, ak tento orgán žiadosti nevyhovie (čo i len z časti), je poškodený oprávnený domáhať sa náhrady škody súdnou cestou.

Upozorňujeme, že nárok na náhradu škody je potrebné uplatniť v rámci premlčacej lehoty, ktorá je osobitne upravená Zákonom č. 514/2003 Z. z. Premlčacia doba je tri roky a začína plynúť odo dňa, keď sa poškodený dozvedel o škode. Ak je podmienkou uplatnenia práva na náhradu škody zrušenie alebo zmena právoplatného rozhodnutia, plynie premlčacia lehota odo dňa doručenia (oznámenia) rozhodnutia, ktorým bolo zmenené alebo zrušené právoplatné rozhodnutie. Zákon č. 514/2003 Z. z. zároveň ustanovuje objektívnu premlčaciu lehotu v trvaní desať rokov odo dňa, keď bolo poškodenému doručené (oznámené) rozhodnutie, ktorým mu bola spôsobená škoda.

 

Záver

 

Vzhľadom na špecifický charakter opatrení ÚVZ SR, ako aj s ohľadom na špecifiká v oblasti ich uplatňovania a absenciu súdnej praxe vo veciach ich uplatňovania, je potrebné uviesť, že k otázke spôsobu prípadnej právnej obrany voči opatreniam ÚVZ SR a následnému uplatňovaniu nárokov na náhradu škody sa v súčasnosti nie je možné jednoznačne vyjadriť. Každopádne sme však toho názoru, že aj v rámci uplatňovania krízových opatrení je potrebné zo strany príslušných orgánov verejnej správy brať ohľad na dodržiavanie základných ľudských práv a slobôd, ako aj na zákonnosť procesu nariaďovania a uplatňovania opatrení na potlačenie pandémie. Na druhej strane dotknuté subjekty musia mať aj počas krízovej situácie právo domáhať sa v prípade nezákonných postupov orgánov verejnej správy ochrany svojich práv a právom chránených záujmov, t.j. možnosť uplatňovať základné právo na poskytnutie súdnej alebo inej právnej ochrany.

Záverom si dovoľujeme uviesť, že opatrenia na zamedzenie šírenia ochorenia COVID-19 sú prijímané na účely ochrany verejného záujmu, najmä na ochranu života a zdravia občanov Slovenskej republiky, a to v rámci riešenia pandemickej situácie, ktorá nemá v podmienkach samostatnosti Slovenskej republiky obdobu. Preto pokiaľ nebudú opatrenia ÚVZ SR zrušené (či už samotným úradom alebo súdom), je nutné tieto opatrenia rešpektovať, a to aj napriek tomu, že sa nám v súčasnosti môžu javiť ako neprimerane prísne, či nezákonné z iných dôvodov.

 

V prípade potreby poskytnutia dodatočných informácií vo vzťahu k predmetnej téme nás neváhajte osloviť prostredníctvom formulára na položenie otázky. V prípade konkrétnych požiadaviek z Vašej strany naša advokátska kancelária samozrejme spracuje podrobnú právnu analýzu prispôsobenú presne na mieru Vašej požiadavke.